日本の地方自治制度は、首長と議会がそれぞれ住民から直接選ばれる二元代表制を基本としている。首長は執行機関として自治体行政を担い、議会は住民代表機関として議決と監視の役割を果たす。この仕組みは、首長と議会の双方に民主的正統性を与え、両者の緊張関係を通じて自治体統治を健全に保とうとするものである。
しかし、この制度には一つの重要な前提がある。それは、首長と議会が深刻に対立した場合、最終的には住民の判断、すなわち民意によって対立が調整されるという前提である。
地方自治法上、議会は長に対する不信任議決を行うことができる。その場合、長は通知を受けた日から一定期間内に議会を解散することができ、解散しなければ失職する。議会を解散した場合でも、改選後の議会が再び不信任を議決すれば、長は失職する。この仕組みは、長と議会の対立を制度上予定しつつ、最終的には選挙を通じて住民の判断に委ねる構造を持っている。
つまり、二元代表制は、対立を否定していない。むしろ、首長と議会がそれぞれ独自の民主的正統性を持つことを前提に、相互に牽制し合う制度として構成されている。問題は対立そのものではなく、その対立が深刻化したとき、制度が最終的な調整を民意に委ねていることである。
兵庫県の一連の問題は、この前提を問い直す契機となった。兵庫県議会は知事に対する不信任決議を全会一致で可決した。その後、知事は議会を解散せず失職し、出直し選挙で再選された。これにより、議会による不信任と、選挙による首長の再信任が併存する状態が生じた。
この出来事が示したのは、選挙が常に政治的対立を収束させるとは限らないということである。議会は住民から選ばれた代表機関として不信任を議決した。他方、首長もまた、直接選挙によって再び住民の信任を得たと主張することができる。両者はいずれも民主的正統性を持つ。ところが、その二つの正統性が正面から衝突したとき、現行制度はどちらを優先すべきかについて明確な解決原理を有していない。
現在の二元代表制の構造的課題である。
従来の制度理解では、議会と首長が対立した場合には、不信任、解散、失職、選挙という手続を経ることで、最終的には住民の判断により政治的均衡が回復されると考えられてきた。そこでは、民意は対立を調整する最終審判として想定されている。
しかし、民意は常に一つの明確な意思として存在するわけではない。議会選挙に表れる民意と、首長選挙に表れる民意は異なりうる。選挙の時点、争点の設定、候補者の人物像、既存政治への反発、メディア報道、SNS上の言説空間等によって、民意の表れ方は大きく変わる。したがって現在では、選挙を経ることで対立が常に整理されると考えることはできない。むしろ情報の氾濫によって、民意はその時々の情報環境に左右されやすくなっている。
選挙において、有権者は候補者の政策や実績、能力で選んでいると考えられているが、現実の投票行動は必ずしも政策や能力の比較だけによって形成されるわけではない。人物像、印象、期待、不満、反発、ストーリー、情報環境などが複雑に絡み合い、選択を形づくっている。
そのような選択を否定することはできない。なぜなら民主主義においては、最終的な政治的正統性は住民の意思に由来することは否定できないからである。しかし、有権者が何を選んだのかが明確でない場合、その選挙結果にどのような制度的意味を与えるべきかもまた、明確ではない。
ここに民意による調整の限界がある。
民意は、民主主義の根拠である。しかし、民意は万能の調整装置ではない。民意は一つではなく、常に安定しているわけでもない。議会を通じて表れる民意、首長選挙で表れる民意、世論調査に表れる民意、SNS上で可視化される民意、沈黙している住民の意思は、それぞれ異なる形をとる。制度がそれらを単純に「住民の意思」として一括し、最終的な調整機能を期待することには限界がある。
とりわけ現代の情報環境においては、民意の形成過程そのものが大きく変化している。SNSは、従来のメディアでは届きにくかった声を可視化する一方で、断片的な情報、感情的な反応、単純化された物語を急速に拡散させる。既存メディアへの不信、政治不信、行政不信が重なると、選挙は政策や能力を比較する場というよりも、既存の政治や組織に対する反発や新しい存在に対する期待を表明する場となる。
二元代表制は、首長と議会の双方に民意による正統性を与える制度である。そのことは、地方自治における民主的統制の基礎である。しかし、二つの正統性が衝突した場合、民意が自動的にそれを調整してくれるという想定は、もはや十分ではない。
必要なのは、民意を否定することではない。むしろ、民意をよりよく制度に接続することである。選挙だけに調整を委ねるのではなく、議会の調査機能、公益通報制度、第三者による検証、行政組織の健全性維持の仕組み、住民への透明な情報提供の担保を組み合わせ、民意がより健全な情報環境の中で形成される仕組みを整える必要がある。
問い直すべきは二元代表制の理念そのものではない。その制度が何を前提としているかである。